官報の発行に関する法律（令和５年法律第85号。以下「官報発行法」という。）が公布された。立法学の書籍を準備中であり、当然、そのことにも触れなければならない。ただ、読んでいくとわからないことが出て来た。国会の会議録を見たけれども、そこでは議論となっていないようである。今後、同法についての解説も書かれることになるだろう。その際、こうした疑問に回答するものとなっているといいなあと思うので、ここで急遽、論じることとした。
　まだ、残された疑問があるが、公布の対象についての部分が一応の目処がついたので、ここで公開することにした。今後も、書き足していくこととしたい。

１　第１条の見出し

　官報発行法「第一章　総則」は、第１条のみの章であり、第１条には見出しが付されていない。また、「第二章　官報の発行主体」も第２条のみの章で、第２条には見出しが付されていない。その部分は、次のようになっている。

　確かに、「章・節等が一条から成る場合には見出しを省略することができる」（法制執務研究会編『新訂　ワークブック法制執務　第２版』（ぎょうせい、2018。以下「ワークブック」という。）186頁）のである。ワークブックは、この場合に、なぜ見出しを省略できるのか、見出しを省略するのはどういう場合かについて説明をしていない。この場合には、章名・節名等と条の見出しが同じとなる場合には、重複を避けるため省略するのだと考えられる。逆に言えば、１条から成る章・節等であっても、章名・節名等と見出しが異なる場合には、見出しを省略しないのである。
　実際、１条からなる章であっても、章名と異なる見出しがその条に付されている例がある。例えば総務省設置法（平成11年法律第91号）の第１章は、次のようになっている。

　ここでは、第１章の章名の「総則」では、第１条の内容を適切に示しているとはいえないので、そのため第１条に「目的」と見出しを付したと考えられる。
　ひるがえって、官報発行法を見ると、官報発行法の第１条は、趣旨規定であり、第１条の内容を理解しやすくするためには「（趣旨）」という見出しが付された方がいいように思う。なぜ、上記のように見出しを省略したのか、わからない。
　これに対し、第２条についてみると、第２章の章名と見出しは同じものになることから、見出しを省略したものと考えられる。
　第１条と第２条を対比してみると、第１条に見出しがないことについての疑問がさらに湧いてくるように思う。

２　官報発行法第３条第１項（法令等の公布についての規定）がわからない

　　官報発行法第3条第1項は、次のようになっている。

　同項は、法令の公布の方法を定めている規定である。この点がよくわからない。法令の公布については、日本国憲法の制定に伴い、それまで法令の公布について定めていた公式令（明治40年勅令第６号）が廃止されたが、それに代わるものが制定されないままとなっていた。公式令廃止後の政府の対応としては、法制局の意見に基づき、公式令廃止後の公文の方式等に関する件（昭和22年５月１日　次官会議了解）により「法令その他公文の公布は、従前のとおり官報をもってする。」こととされていたのである。そして、この点について、最大判昭和32年12月28日（刑集11巻14号3461頁）は、法令の官報による公布を正規のものと判断している。この意味で法令の公布を官報により行うとする法律を定める必要はあるといえる。しかし、これは、法令の公布などを含む公文の方式に関して制定される法律で定めるべきことで、官報発行法で定めることではないように思う。少なくとも、「官報の発行に関する法律」という題名の法律で、その目的規定が先述のとおりであることからすると、この規定はこの法律の内容にはそぐわないように思う。確かに、官報の発行に関することと法令の公布を官報により行うことを一つの法律に規定することが絶対にできないとはいえないであろう。しかし、そうである場合には、法律の題名と目的規定が現在のままでよいとは思えない。さらに、公文の方式について定めるのであれば、公布書の書式など他にも定めるべき規定があるが、官報発行法では定めていないのであり、その点、中途半端なものになっているようにも思う。この点について、どう考えているのか説明してほしいと思う。
　そのうえで、この条文で公布の対象となるものについての規定ぶりにも、よくわからないところがある。詳しくは後述するが、日本国憲法を改正する国法形式が「日本国憲法改正」でいいのか、命令は「法律に基づく」ものに限られているが、それでよいのか、ここでの規則はどこまでのものを指すのか、外局の規則は法律に基づく命令ではないのか等の疑問がある。以下では、これらの点について、疑問に思ったところを述べていく。

３　「日本国憲法改正」？　

　３−１　日本国憲法を改正する国法形式についての問題の所在

　官報発行法第3条第１項では、「日本国憲法改正」とされているが、これは日本国憲法を改正する国法形式を示しているのだろうと思う。しかし、日本国憲法第7条第1号が「一　憲法改正、法律、政令及び条約を公布すること。」とあるように、憲法を改正する国法形式は「憲法改正」とされているのではないかと思う。この点は、どのように考えたらよいのか。

　３−２　日本国憲法を改正する国法形式についての通説

　小林公夫『主要国の憲法改正手続　基本情報シリーズ18』（国立国会図書館、2014。以下「小林2014』という。）は、日本国憲法を改正する国法形式についても論じている。小林は、憲法改正原案の形式による憲法改正の提言があるが、「これらの題名はいずれも単に「日本国憲法改正原案」とされていることからすれば、国民投票に付される際には「日本国憲法改正案」 と、公布される際には「日本国憲法改正」と題されることも予想される(37)。」（小林2014・7頁）としている。このように、「日本国憲法改正」というと、日本国憲法を改正する法として制定されるものの題名であって、法形式を指すものではないということであろうと思う。そのうえで、小林は、この注(37)で次のように述べる。

　なお、上記引用中「樋口ほか 前掲注(16)」は「樋口陽一ほか『憲法 4』(注解法律学全集 4)青林書院, 2004」を、「宮澤 前掲注(13)」は「宮澤俊義(芦部信喜補訂)『全訂日本国憲法』日 本評論社, 1978」を、 「清宮 前掲注(13)」は「清宮四郎『憲法 1(第 3 版)』(法律学 全集 3)有斐閣, 1979」を、「伊藤 前掲注(13)」は「伊藤 正己『憲法(第 3 版)』(法律学講座双書)弘文堂, 1995」を、「佐藤功 前掲注(20)」は「佐藤功『日本国憲法概説 (全訂第 5 版)』学陽書房, 1996」を、それぞれ指している。
　ここに見られるように、「日本国憲法を改正する国法形式」は「憲法改正」であるとするのが、憲法学界では通説とされている。憲法の文言上もそう考えるのが自然であろう。逆に、先述したように「日本国憲法改正」は、日本国憲法を改正する法形式である「憲法改正」に付される題名となるとはいえても、法形式を指すことにはならないと思う。この点、官報発行法では、どのように考えて、このような形にしたのだろうか。この点がわからないことの第１点目である。

　３−３　官報及び法令全書に関する内閣府令での扱い

　この点に関連して、官報及び法令全書に関する内閣府令（昭和24年総理府・大蔵省令第1号）は、次のようになっており、日本国憲法を改正する国法形式は「憲法改正」であることを示している。

　この場合、官報発行法で、この官報及び法令全書に関する内閣府令の規定ぶりと異なる規定ぶりにした理由もよくわからないところである。

　３−４　日本国憲法の改正手続に関する法律での扱い

　一方で、小林は、「憲法改正手続法〔引用者注＝日本国憲法の改正手続に関する法律〕第 14 条第 1 項第 1 号及び憲法改正手続法による改正後の国会法第 68 条の 2 では、「憲法改正案」とは「日本国憲法の改正案」を、「憲法改正原案」とは「憲法改正案[= 日本国憲法の改正案]の原案」 をいうものとされており、必ずしも国法形式に着目した規定ぶりとはなっていない。」とするが、日本国憲法の改正手続に関する法律第126条は、次のようになっており、ここではこの国法形式は「憲法改正」とされているものといえる。

　３−５　政府の扱い

　３−２で引用した小林の文章からすると、金森徳次郎国務大臣の答弁からは、日本国憲法を改正する国法形式は「憲法」としているようにも思われる。また、小林のいう「今日においても我が国の国法形式・体系を説明する際に「憲法改正」を明記しない文献」として、内閣法制局関係者による文献にもあるということもある。大森政輔ほか共編『法令用語辞典【第11次改訂版】』（学陽書房、2023。以下「『法令用語辞典』」という。）では、「憲法改正」の項目自体がなく、国法形式についての説明もない。「法令」という項目があるが、その説明では、日本国憲法を改正する国法形式については触れていない。法令用語研究会編『有斐閣　法律用語辞典　第5版』（有斐閣、2020）には、「憲法改正」の項目があるが、そこでは憲法を改正することについての説明があるだけで、国法形式としての「憲法改正」については記述がない。法制執務研究会編『新訂ワークブック法制執務　第2版』（ぎょうせい、2018。以下「ワークブック」という。）では、問1として法令の形式について、法令は成文の国内法であるとした上で、「我が国の法制の下における法形式の頂点に憲法があ」り、「日本国憲法は、我が国の法形式として、法律（第五九条第一項）、議院規則（第五八条第二項）、政令（第七三条第六号）、最高裁判所規則（第七七条第一項）及び条例（第九四条）を定めている。」とする（同書1頁）。同書では、憲法が「憲法改正」という法形式を定めているとはしていない。この場合、明示していないということなので、内閣法制局がどう考えているかは明確ではないが、場合によっては、先の金森大臣の答弁から考えられるように、日本国憲法を改正する法形式は「憲法」であるとするのかもしれない。しかし、そうだとすると官報発行法第3条第1項では「日本国憲法改正」ではなく「憲法」とすべきであることになるが、そこでは、「日本国憲法改正」としている以上、憲法を改正する法形式は「憲法」ではないと考えているのであろう。一方で、元内閣法制局長官の高辻正巳は、『立法における常識＜全訂新版＞』（学陽書房、1958。奥付によれば、刊行当時、高辻は内閣法制局次長である。）で「一般に、国の最高法規たる制定法の法形式を憲法というが、我が国におけるこの法形式による制定法は、すなわち日本国憲法である。国法の諸形式は、すべて、この日本国憲法にもとづいて定められる。そして、日本国憲法の改正のための法形式が、すなわち憲法改正といわれるものである。したがつて、憲法に関して立法の観点から法形式を論ずる場合は、形式的効力に関するものを除いては、憲法改正だけを問題にすればよいわけである。」（12〜13頁）としている。この場合、憲法を改正するのは「憲法改正」であることは明確である。しかし、官報発行法第３条第１項では、そう考えていないようである。
　このように、内閣法制局がこの点についてどう考えているのかは明確ではない。官報発行法第３条第１項を規定するにあたって、この点は明確にしておく必要があるように思う。いずれにせよ、この点がわからないので、説明してほしいと思う。
　その上で、官報発行法第３条第１項で、どうして「日本国憲法改正」と規定したのか説明してほしいと思う。この場合、内閣法制局を含む政府は、日本国憲法を改正する法形式は「憲法改正」ではないと考えているのかもしれない。では、官報及び法令全書に関する内閣府令では、どうして先に引用したようになっているのか、高辻元内閣法制局長官とは見解を異にするのかという疑問がある。また、日本国憲法を改正する法形式は「憲法改正」ではないとする立場に立ったとしても、日本国憲法を改正する法形式が「日本国憲法改正」であるとするのはなぜかということも問題である。どこにその根拠があるのだろうか。わからない。それでも、もう少し探ってみよう。

　３−６　公文方式法案、公文方式令案での扱いとの関係

　このように官報の発行に関する法律で「日本国憲法改正」を公布するとしたことには、公文方式法案、公文方式令案との関係もあるかもしれない。これらは、戦後、公式令の廃止に伴い、それに代わるものとして立案されたが、GHQとの協議が不調に終わり結局は制定されなかったものである。この二つの法令案については、国立公文書館のデジタルアーカイブ中に内閣法制局からの移管文書として読むことができる。また、佐藤達夫「公文方式法案の中絶」レファレンス72号2頁以下（1957。以下「佐藤1957」という。）でも論じられており、同論文では「公式法案要綱」（同３頁）と「公文方式令」の案（同３〜５頁）が出ている。
　このうち、公文方式法案の第１条は次のようになっている。なお、公文方式令案の第1条も同じである。

　公文方式法案も公文方式令も、その第1条では、官報発行法第１条のように日本国憲法という題名を用いているが、その上で日本国憲法「の改正」としており、憲法の改正という事柄を示しているといえる。つまり、法形式を捉えていない。では、なぜ、公文方式法案、公文方式令では、このように法形式を用いず、事柄として「日本國憲法の改正」としたのだろうか。
　この「公文方式法案」の文書には、この法案とともに、参照法令として公式令が載っている。したがって、この法案は、公式令を参照して作成されたものと推測される。公式令では、大日本帝国憲法の改正について、次のように規定している。

　公式令の前提として、大日本帝国憲法第73条がある。

　この大日本帝国憲法第73条では、大日本帝国憲法を改正する法形式については、規定していない。そのため、公式令では「帝國憲法ノ改正」というように、事柄として規定することになったのであろうと思われる。この点は、大日本帝国憲法の改正として制定された日本国憲法に付された上諭でも確認できる。日本国憲法に付された上諭は次のようになっている。

  この上諭でも、「帝國憲法の改正を裁可し、ここにこれを公布せしめる』とあるように、公布するものは「帝国憲法の改正」であるとしている。このように、事柄としての憲法の改正としているということであろう。しかし、この場合「大日本帝国憲法の改正」とするか「憲法の改正」とするかならわかるが、公式令で「帝国憲法」の改正とし、この上諭でもそうしているのだが、「帝国」憲法としている理由はわからない。大日本帝国憲法では、単に「帝国憲法」とする用語の用例はないのである。
　その上で、このように公式令を参照して立案されたため、公文方式法案、公文方式令案では「日本国憲法の改正」という事柄で規定することになったのではないかと思われる。しかし、この点については、私の推測でしかない。
　ひるがえって、官報発行法について考えてみると、公文方式法案、公文方式令案を参考にして、「日本国憲法改正」というのは事柄としての「日本国憲法改正」の意味だとしているということが考えられる。しかし、それならば「日本国憲法の改正」とすべきだったのではないかと思う。それでも、日本国憲法上では「憲法改正」という法形式を規定しているとすると、それを使えばよく、なぜ事柄としての「日本国憲法改正」というのかはやはりわからないのである。やはり、「憲法改正」という法形式はないと考えているからかもしれない。しかし、そう考える理由は、わからない。

４　「法律に基づく命令」？　

　４−１　「法律に基づく」という限定

　官報発行法第3条第1項では、「法律に基づく命令」の公布が規定されている。この「命令」は法形式としてのものを指していると考えられるが、法形式としての命令とは何かについて、『法令用語辞典』は次のように説明している。

　『法令用語辞典』は、「法令」の項で「命令は、国法の法形式のうち、行政機関によって制定される法形式をいう」ともしている（『法令用語辞典』712〜713頁）。ここでの「命令」は、この国の行政機関によって制定される法形式であるとひとまず考えられる。この場合、この「命令」の文言の後にある括弧書との関係で規則をどう考えるかが問題となるが、その点については、後述する。
　その上で、問題は、「法律に基づく命令」としていることをどう考えるかである。これでは、法律に基づかない命令は官報によって公布されないことになるのではないかという問題である。特に、政令は憲法で公布が規定されており、法律に基づくかどうかに関わりなく、公布すべきことになっていると思う。この点は従来からそうであったと思う。また、府省令などについても、従来は法律に基づくかどうかに関わりなく、官報によって公布されていたし、これからもそうであるべきだと思う。そのことは、官報及び法令全書に関する内閣府令で、政令などの命令について「法律に基づく」という要件をかけていないことからも理解できるだろう。では、なぜ、どのような意図で「法律に基づく」という限定をしたのであろうか。
　一つの考え方は、政令、府省令など従来から官報によって公布されていた命令は、すべて「法律に基づく」ものであるという考え方である。しかし、どういう理屈でそうなるのかは、わからない。そもそも、命令であればすべて「法律に基づく」ものであるというのならば、「法律に基づく」という限定をする必要はないはずである。このような要件をかける以上、限定する目的があると考えるのが自然である。特に官報発行法第４条第１項第１号に「法令の規定に基づき国の機関が行う告示」という文言があることからすれば、「法律」と「法令」を使い分けていることは明白であり、「法律に基づく」という限定は意味があるはずであろう。
　では、どのような意味で限定したのだろうか。逆に言えば、「法律に基づく」という限定を外した場合に、何が問題となるのだろうか。以下では、具体的に「法律に基づく」命令であるかどうかが問題となるものについて、個別に見ていくこととする。

　４−２　実施命令は「法律に基づく命令」ではないのか？

　この場合、「法律に基づく命令」というと、法律の委任により制定される命令、つまり、委任命令と考えるのではないかということが考えられる。そうだとすると、実施命令（執行命令ともいうが、以下では実施命令とする。）は入らないことになる。もっとも、近年、いわゆる実施規定（執行規定ともいう。）を置くことで、実施命令であっても法律の委任があることを明示的に規定することが多くなっている。とはいえ、既存のものを含めて実施規定によらない実施命令も依然としてあるし、さらにそうした実施命令を改廃する命令も実施規定のない実施命令ということになろう。この場合、実施規定がない実施命令に限って、「法律に基づく命令」ではないことになるのだろうか。しかし、実施規定がない場合に限るとしても、実施命令が官報で公布されないことになる理由はわからない。従来は、委任命令か実施命令かに関わりなく、命令であれば官報によって公布されていたし、これからもそうであるべきだと思うからである。そもそも、同じ命令であるのに、実施命令は官報で公布しない理由がわからない。
　この点について、「法律に基づく命令」という文言が出てくる法律がある。例えば、行政手続法である。そこでは、どう考えられているのだろうか。同法第2条を見てみよう。「法律に基づく命令」という文言は、第１号と第8号に出てくる。

　第1号の「法律に基づく命令」について、行政管理研究センター編『逐条解説行政手続法　改正行審法対応版』（ぎょうせい、2016。以下「『逐条解説行政手続法』」という。）は、次のように解説している。

　では、同条第８号の「法律に基づく命令」の解説も見てみよう。

　この解説中の「法律に基づく命令又は規則は、法律の委任を受けて一般的・抽象的な規範（ルール）を定める」ということからすると、「法律に基づく命令」とは、法律の委任を受けて定められる命令のことであり、いわゆる委任命令を指すことになるように思われる。では、いわゆる実施命令は、ここには含まれていないのだろうか。この解説では、明確に除くとはしていないが、含まれていないようにも読める。行政手続法についていえば、実施命令は国民の権利義務に直接関わらないものであり、「国民の権利利益の保護に資することを」目的とする同法の対象とするものではないということかもしれない。一方で、第８号の解説にある第６章の意見公募手続、つまりパブリック・コメントの対象から実施命令は除かれているとも思えないところがある。ここでは、行政手続法の解釈を主題とするものではないので、これ以上この点を論じることはしないが、「法律に基づく命令」には実施命令が含まれない可能性はあるように思われる。
　しかし、官報で公布する法令についていえば、委任命令であれ、実施命令であれ、命令である以上、法令として公布すべきものとして考えられているのではないかと思う。そうすると、同法の「法律に基づく命令」は、実施命令であっても「法律に基づく命令」に含まれると考えるということだろうか。もっとも、どのような理屈でそう解釈するのかは問題である。法律の実施命令も、法律に根拠があるということで、「法律に基づく」ということなのだろうか。「法律に基づく命令」という文言の解釈としてそうなのだとすると、先に行政手続法の解説などとは異なることになるのか、それとも、他の法律での用例も同じということなのかもわからない。また、実施命令も含めて「法律に基づく命令」というのであると、４−３で後述するものを除く趣旨であるというのなら格別（その場合も、なぜ除くのかがわからない。）、そもそも「法律に基づく」という限定を付す必要があったのか、その点がわからない。
　この点について、近時の行政法学での議論で、政令については憲法第73条第６号の一般的授権に基づき、府省令については内閣府設置法第７条第３項、国家行政組織法第12条第１項による一般的授権に基づき定められる法規命令であると解する考え方が有力になっている（芝池義一『行政法総論講義　第４版補訂版』（有斐閣、2006）115頁、大橋洋一『行政法Ⅰ　第４版』（有斐閣、2019）141頁、宇賀克也『行政法総論Ⅰ　第８版』（有斐閣、2023）317〜318頁参照）。このような考え方によるということも考えられる。しかし、このような考え方については、従来の政府の見解とは整合していないように思う。また、政令については、憲法第73条第６号の一般的授権に基づくものである以上、この考え方にたっても、法律に特に規定がない実施命令である政令は「法律に基づく命令」には含まれないことになる。しかし、そうだとすると、なぜこのような政令は官報により公布されないことになるのかという問題がある。

　４−３　その他の「法律」に基づくものかどうかが問題となる命令

　その理屈づけをどのように考えるにせよ、実施命令が「法律に基づく命令」に含まれると考えても、なお、「法律に基づく命令」に含まれるのか問題となる命令がある。
　（１）　憲法を実施する政令
　まず、褒章条例（明治14年太政官布告第63号）である。褒章条例については、政府は、憲法第73条第６号の「この憲法及び法律を実施するために、政令を制定すること」の解釈として、憲法を直接実施するための政令を定めることができるという解釈をとり、法律の委任がなくても政令を定めることができる場合があるとし、したがって、褒章条例は、憲法第７条第７号「栄典を授与すること」を実施するものとして、法律の委任はなくても政令で定めることができる事柄だとしている。そして、このような考えに基づき、褒章条例の改正を政令によって行なっている（昭和30年政令第７号、平成14年政令第278号）。この場合、褒章条例と褒章条例を改廃する政令は、憲法を実施する政令であり、憲法に基づく政令ということになる。ということは、法律に基づく命令ではないことになる。この結果、今後は、褒章条例を改廃する政令は、官報によって公布されないということになりそうだが、本当にそうなのだろうか。
　また、勲章制定ノ件（明治８年太政官布告第54号）についても同様の問題がある。
　（２）　法律の委任もなく、特定の法律の実施でもない（？）命令
　官報の発行（明治16年太政官達第27号）や官報及び法令全書に関する内閣府令も、法律の委任による命令とも、法律の実施のための命令とも言い難いように思われるという問題がある。この場合、憲法を実施する命令とも言いにくい。政府がこれらの命令をどう考えているのか、その点はよくわからない。ただ、いずれにしても、官報発行法の施行によりこれらの命令を改廃する場合には、その改廃をする命令自体は官報発行法に基づくものといえるように思われるので、問題はないかもしれない。
　このほか、e-Gov法令検索の登録法令件数のページで、「当システムでは、以下の太政官布告４件、太政官達３件を政令に分類しております。」としているものうち、改暦ノ布告（明治5年太政官布告第337号）、裁判事務心得（明治8年太政官布告第103号）、不用物品等払下ノトキ其管庁所属ノ官吏入札禁止ノ件（明治８年太政官達第152号）、大勲位菊花大綬章及副章製式ノ件（明治10年太政官達第97号）があり、これらは法律に基づかない命令ということになると思われる。勅令にも同様のものがある可能性がある。これらは、法律に基づかない政令と考えると、そもそもその効力が失効しているのではないかという問題があるともいえる。とはいえ、いずれにしても、官報発行法の関係では、これらの政令とされているものが、今後、改廃の対象となることは考えにくく、問題とならないといえるようにも思う。
　しかし、官報で公布する法令の範囲を定める以上、正確に規定するべきではないのかと思う。問題とならないとしても、それでよいのか。これで正確な規定だというのであれば、それはどのように考えているのだろうか。
　（３）　法律の廃止等に伴い、政令を改廃する政令
　「ある政令の根拠であった法律が廃止され、又はその一部改正が行われて、当該政令の全部又は一部が根拠を失うこととなったため、当該政令を廃止し、又はその一部改正を行う」（ワークブック165頁）政令について、どう考えるか。法律に根拠がなくなったことによるものなので、「法律に基づく」ものではないことになりそうである。しかし、行政手続法では、これも「法律に基づく命令」に含まれるとしているようである。というのも、同法第39条第１項で「法律に基づく命令」を含む「命令等」の制定に際し意見公募手続をとることとしているが、同条第４項で「第一項の規定は、適用しない」とされているものとして「七　命令等を定める根拠となる法令の規定の削除に伴い当然必要とされる当該命令等の廃止をしようとするとき。」が掲げられている。したがって、同法は、法律の廃止等に伴い、政令を改廃する政令は、「法律に基づく命令」に含まれるとしていることは明らかである。官報発行法の場合も同様に考えるのだろうか。
　（４）　政令の委任・授権による命令
　政令に委任された事項を当該政令で更に府省令等に委任することは原則として許されないが、「必要やむを得ない場合において厳格に第一次の委任事項の範囲を超えず、その具体的な細目の規定だけを授権するするようなものであれば、そのような再委任が許されないとまではいえないであろう」（ワークブック54頁）とされていることから、政令の委任・授権による府省令等があることになる。例えば、出入国管理及び難民認定法施行令第二条等に規定する伝達の方法等を定める省令（平成24年法務省令第25号）では、その制定文が「出入国管理及び難民認定法施行令（平成十年政令第百七十八号）第二条並びに日本国との平和条約に基づき日本の国籍を離脱した者等の出入国管理に関する特例法施行令（平成二十三年政令第四百二十号）第二条第二項及び第三条並びに出入国管理及び難民認定法及び日本国との平和条約に基づき日本の国籍を離脱した者等の出入国管理に関する特例法の一部を改正する等の法律の施行に伴う関係政令の整備及び経過措置に関する政令（平成二十三年政令第四百二十一号）第十八条及び第二十五条の規定に基づき、出入国管理及び難民認定法施行令第二条等に規定する伝達の方法等を定める省令を次のように定める。」となっていることからわかるように、政令に基づいて定められたものである。「法律に基づく命令」を文字通りに解釈すれば、このような府省令等は、「法律に基づく命令」に当たらないということになる。しかし、上述の省令も、官報（平成24年6月15日号外第130号）により公布されている。官報発行法が施行されると、このような命令は官報で公布されないことになるとは思われないのだが、この点はどう考えているのだろうか。この点も、わからない。

　４−４　「法律に基づく命令」とすることで除かれる命令には、どういうものがあるか

　以上のように、「法律に基づく命令」に当たらないと考えられるものを検討してきたが、解釈はともかく、これらの命令を除く必要があるのか疑問がある。一方、ここで問題とならなかった命令で除くべきものがあるのかもしれない。しかし、私には思いつかなかった。そもそも、命令である以上、どのようなものであれ、官報により公布するのではないかと思うのである。「法律に基づ」かない命令として官報により公布する対象とならない命令には、どういうものがあり、なぜそうするのか、示してほしいと思う。

５　「（最高裁判所規則その他の規則で内閣府令で指
　　定するものを含む。以下「法令」という。）」の括弧
　　書きについて　

　５−１　括弧書きは、どの文言にかかっているか？

　官報発行法第３条第１項の「（最高裁判所規則その他の規則で内閣府令で指定するものを含む。以下「法令」という。）」の括弧書きは、どの文言にかかっているか。この場合、「以下「法令」という。」という文言があることを考えると、すぐ上にある「命令」にだけかかっているのではないことはわかるが、どのようにかかっているかについては、「及び」「並びに」の接続詞をどう考えるかで、次の２つの考え方がありうる。
Ａ　日本国憲法改正
　　、法律及び法律に基づく命令（…を含む。以下「法令」という。）
　　、条約
　　並びに詔書
Ｂ　日本国憲法改正、法律及び法律に基づく命令（…を含む。以下「法令」とい
　　　　う。）
　　、条約
　　並びに詔書
　「通常，法律と命令を合わせて呼ぶとき「法令」という．」（『法令用語辞典』713頁）のであって、そのため日本国憲法改正を「法令」に含めることが考えにくいので、ＡかＢかというとＡということになるのではないかとも思う。しかし、及び・並びにの用法からすると、Ｂも理論的にありうると思うし、実際にもそう考えることも可能のように思う。先に引用した官報及び法令全書に関する内閣府令第２条では「法令全書は、憲法改正、詔書、法律、政令、条約、内閣官房令、内閣府令、デジタル庁令、省令、規則、庁令、訓令及び告示等を集録するものとする。」とし、さらに国立印刷局のホームページでの法令全書についてのリーフレットでは法令全書について「官報に掲載された法令（憲法改正・詔書・法律・政令・条約・省令・告示等）を、月まとめで集録しています」としており、憲法改正を法令に含めていると考えられる。しかし、このように考えると、詔書や条約、訓令や告示も法令に含めるべきことになってしまうので、官報発行法では、このようには考えないということのようにも思う。この点は、どう考えているのだろうか。

　５−２　「最高裁判所規則その他の規則で内閣府令で指定するものを含
　　　　む。」の意味

　「最高裁判所規則その他の規則」の太字の規則は、どういう意味か。この点については、「内閣府令で指定するもの」とあるので、この「内閣府令」を見ればわかるのかもしれない。しかし、「その他の規則」には含まれるが、内閣府令で指定されないものがあるとすると、内閣府令を見てもわからないものがあることになる。いずれにせよ、令和６年４月８日現在、この内閣府令は制定されていない。以上のことから、ここで疑問を述べる。
　「規則」という法令用語の意味は、『法令用語辞典』では、法形式としての「規則」について次のように書いている。

　太字の「規則」をこの意味で考えるということもありうる。しかし、議院規則は公布されないし、地方公共団体の規則、人事委員会規則、人事委員会規則又は公平委員会規則は、国の法令ではなく、官報で公布するものではないということがある。もっとも「内閣府令で指定するもの」となっていることから、仮に「規則」に上記のものが含まれているとしても、内閣府令で指定しなければ除かれるので、問題はないことになる。しかし、問題はないにしても、官報発行法において、本来、官報での公布の対象とならないものを含むとする必要があるのか、わからない。本当に、このように考えているのだろうか。
　次に問題となるのは、会計検査院規則、人事院規則、委員会及び庁の長官の規則といった国の行政機関の定める規則である。これらの規則が上記の太字の規則に含まれるとして「内閣府令」で規定されるとすると、これらの規則は、この括弧書きの前にある「命令」には含まれていないことになる。一方で、４−１で引用した『法令用語辞典』でも、４−２で引用した『逐条解説行政手続法』でもそうであるように、「命令」にこれらの委員会や庁の長が制定する規則も含まれるとするのが一般的な用例ではないかと思われる。したがって、上記のように考えると、「命令」と「規則」との関係は、ここでは一般的な用例とは異なっていることになる。一般的な用例に従わなくても、そのこと自体は問題はないとはいえる。しかし、括弧書きの直前の「命令」にこれらの国の行政機関の制定する「規則」が含まれないとすると、この「規則」には「法律に基づく」という限定がかからないことになる。なぜ、政令や府省令の場合には「法律に基づく」ものに限り、これらの規則は「法律に基づく」という限定がかからないのか、この点がわからない。もっとも、このように考えても、これらの規則は、内閣府設置法第58条第４項及び国家行政組織法第13条第１項が「別に法律の定めるところにより」制定するとしており、基本的に法律に基づくものであることになるため、実際上はあまり問題とはならないとはいえる。しかし、このように規定する必要があるのかその理由がわからないのである。私は、４で述べたように、「法律に基づく」としていること自体がわからないということがあるが。
　一方で、括弧書きの前の「命令」にこれらの国の行政機関の規則が含まれるということかもしれない。しかし、そうすると、逆に「最高裁判所規則その他の規則」とは何かがわからなくなる。この場合、最高裁判所規則のほかに議院規則、地方公共団体の規則を考えていて、その上で内閣府令で指定しないことで除くということになるのだろうか。それならば、ここでは最高裁判所規則だけを掲げればよいのではないかと思うし、その場合に「命令」に最高裁判所規則を含むとする必要はなく、「法律、最高裁判所規則及び法律に基づく命令」と、法律、命令と並ぶものとして規定するほうが自然であろう。そもそも、ここで、行政機関の定める法形式である「命令」に最高裁判所規則だけを含ませるということは、概念的に混乱しているように思う。括弧書きの前の「命令」にこれらの国の行政機関の規則が含まれいている前提で、このような規定にするのは疑問がある。

　５−３　「庁令」について

　先の太字の規則を『法令用語辞典』のように考えるとした場合に、「庁令」をどう考えるかという問題がある。「庁令」という場合、庁の長としての国務大臣が発するデジタル庁令と復興庁令があるが、これらは府省令と並ぶものとして括弧書きの前の「命令」に含まれるということであろう。ここで問題とするのは、内閣府設置法第58条第４項と国家行政組織法第13条第１項で、各庁の長官は、政令及び府省令以外の「規則その他の特別の命令を自ら発することができる。」としていることから、外局である庁の長官が発する「庁令」のことである。庁の長官が発する庁令としては、現在、海上保安庁令が2件ある。また、宮内庁は内閣府に置かれているが、内閣府の外局でも特別な機関でもないため、厳密に言えば、外局である庁の長官が定める庁令とは別のものということになるが、宮内庁法（昭和22年法律第70号）第18条第１項で、宮内庁長官について内閣府設置法第58条第４項の規定を準用しているので、「庁令」を発することがあると考えられる。ただ、現在のところ、宮内庁令は制定されていないようである。この場合、官報及び法令全書に関する内閣府令では「規則」のほかに「庁令」が掲げられている一方で、官報発行法第３条第１項では「規則」しか掲げられていないことをどう考えるか。また、法令用語辞典もワークブックも、「庁令」については特に触れていない。「規則」に含まれているということのようにも思われる。ちなみに、e-Gov法令検索では、上記の海上保安庁令はなぜか「府省令」とされている。しかし、内閣府設置法第58条第４項と国家行政組織法第13条第１項では、庁の長官は「規則その他の特別の命令」を定めることができるとしているのであるから、条文上は「庁令」は「規則」ではなく「その他の特別の命令」と考えるべきで、「規則」に「庁令」は含まれていないのではないかと思われる。また、大臣が発する命令でもないので「府省令」ともいえないであろう。この点、官報発行法は、どう考えているのか、わからない。もっとも、「庁令」が「規則」に含まれないし、府省令にも含まれないと考えても、括弧書きの前の「命令」に含まれるということにはなるだろうから、あまり問題はないのかもしれないとは思う。しかし、このように考える場合、「規則」と「庁令」を分ける必要があるのかという疑問が生じる。

６　告示について（工事中）

　告示について、官報発行法は、２箇所に分けて規定している。

　告示について、法令用語辞典は、次のように書いている。

７　訓令について（着工前）