アメリカ連邦の大麻法案の現状
こんにちは！
今回はアメリカ連邦の大麻法案についてお話しします。
以前、大麻合法化の障壁になりえる裏技制度であるフィリバスターについてご紹介致しました。この制度を理解する事で今の大麻法案の進捗状況の理解が進むので、まだ読んでいない方は是非ご覧ください。
今回はアメリカの連邦政府で進められている主な大麻関連の法案についてご紹介致します。あくまで一部の内容で、全てをカバーしていませんのでご了承下さい。
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現状の連邦政府の大麻の扱い
現在進められている大麻の法案の話をする前に、アメリカ連邦政府内での大麻の状況をおさらいします。
アメリカでは36州で医療用、18州では嗜好用の大麻が合法化されていますが（2021/9/26 現在）、連邦ではControlled Substance Act（規制物質法）のSchedule 1の規制薬物として指定され、違法のままです。Schedule規制は1~5まで5段階あり、大麻はヘロインと同じ、最も厳しいSchedule 1として指定されています。他のSchedule 2～5との大きな違いは、Schedule 1だけが「医学的価値が無い」とされ、アメリカの医者は患者に大麻を処方する事ができません。そのため、例え大麻が合法な州にいたとしても、医者は大麻を「推奨」はできますが、「処方」をすることはできません。嗜好大麻はおろか、医療大麻でさえ連邦政府では認められていないのが現状です。
法律上、連邦の規制物質法で大麻がSchedule 1 の薬物として指定されている限り、例え合法州であっても連邦政府は取り締まる権限がありますが、州法を尊重しそれを行使していないだけの緊張状態が続いています。2009年にオバマ大統領が就任してからは、連邦政府が医療大麻が合法な州で大麻の取締をしない立場を取りました。さらに2013年には嗜好用大麻が初めて合法になったコロラド州とワシントン州の状況を受け、オバマ大統領は同様に嗜好大麻が合法な州に対し連邦政府が取締りをしない立場を取りました。オバマ大統領のこの姿勢はトランプ大統領とバイデン大統領にも引き継がれて、現在に至ります。
【参照：NY Times、Marijuana Moment、Marijuana Moment】
大麻法案の早見表
下記の表は近年連邦で議論されてる大麻関連の内容の一覧になります。
それぞれの内容の詳細について話していきたいと思います。
Cole Memorandum
コロラド州とワシントン州が2012年に嗜好用大麻合法化を住民投票で可決したことにより、それらの州が2014年に法律が執行される前に当時のジェームズ・コール司法長官がCole Memorandum （通称 Cole Memo）という覚書を2013年8月に公表しました。その内容としては特定の条件（大麻を未成年の手に渡さない、州の境界線を越えない、管理において十分な予算の確保する、大麻の収入が犯罪組織に流用させない、など）を満たしていれば、連邦政府は大麻が合法な州に介入しないということです。これによって連邦政府からの取締りを恐れる必要が無くなり、大麻業界関係者にとってこの覚書はセーフティネットになりました。
しかし、覚書は法律では無いので、簡単に覆す事が可能です。実際にトランプ政権になってから司法長官を究極的なアンチ大麻の保守的なジェフ・セッションズ氏が就任され、彼はこの覚書を2018年1月に破棄しました。幸い、トランプ大統領はオバマ政権と同じように連邦政府が州法の妨害をしない、と「口約束」し、バイデン大統領もその姿勢を維持しています。
嗜好大麻に関しては、州法で合法化していてもそれを連邦政府の介入から守る法律は未だにありません（医療大麻は後述する法律であります）。今後、セッションズ氏のような究極的にアンチ大麻な政権が誕生し、連邦法が行使されれば、大麻合法州に住んでても、大麻業界関係者や消費者が取り締まりの対象になり、犯罪者になってしまう可能性があります。
民主党のバイデン政権は連邦での大麻の非犯罪化を公約に掲げていた事もあり、2021年3月に指名したメリック・ガーランド司法長官は連邦政府が大麻合法州の取締りを行わない事を宣言し、現在に至ります。今のところCole Memo に変わる新たな覚書はガードラン司法長官からまだ出ていません。
【参照：Cole Memorandum、Americans for Safe Access、Leafly、ABC News、Marijuana Moment、Weedmaps】
Cole Memo を発表したジェームズ・コール元司法長官（US Department of Justice）
Rohrabacher–Farr Amendment
Rohrabacher–Farr Amendment は今回紹介する法案の中で唯一法制化されてます。1996年にカリフォルニアが初めて医療大麻を合法化してから、長年、連邦政府は合法州のディスペンサリー（大麻ショップ）や大麻関係者の取り締まりを繰り返してきました。この問題を解消するために連邦政府が医療大麻合法州を取り締まるための予算の使用を禁じるRohrabacher–Farr Amendment が2001年に議会で発表されました。この法案は10年以上の間下院議会で可決されませんでしたが、前述のCole Memo が出た事もあり、2014年に初めてオムニバス（包括的）歳出法案の中に組み込まれ、法制化に成功しました。歳出法案は毎年更新する必要がありますが、2014年以降この法案は毎年無事組み込まれて法制化しています。
2019年からは嗜好大麻も対象に入れる条項が加えられ、2年連続で下院議会で可決しましたが、いずれも上院議会で棄却されてます。さらにトランプ大統領は2019年に同法案を更新した際、連邦政府が医療大麻の取締りも可能であると解釈もした事があるので必ずしも安心はできません。
【参照：NBC Bay Area、Huffpost、Rolling Stones、Marijuana Moment、CannaCo】
どちらにしろ大麻業界関係者や大麻使用者を連邦政府の取締りから守る唯一の法律がRohrabacher–Farr Amendment になりますので、大麻合法州で生活してる方は可能な限り医療大麻の患者ライセンスを取得する事をお勧めします。医療大麻の患者ライセンスを持ってるだけで連邦の法律で守られる可能性があるので、ライセンスを取れる人は取っておいた方が良いです。しかし、医療大麻の患者ライセンスを持ってても、ビザや雇用が必ずしも守られるわけではありませんので、その詳細につきましては以前寄稿した記事をご参照頂ければと思います。
医療大麻の患者ライセンスカードの取得の条件は州によって異なる（Biotrack）
STATES Act
Strengthening the Tenth Amendment Through Entrusting States Act（通称 STATES Act）はその名の通り、「憲法修正第10条を強化」することを目的としています。アメリカの憲法修正第10条は下記の通り記されています。
「この憲法が合衆国に委任していない権限または州に対して禁止していない権限は、各々の州または国民に留保される。」
【参照：American Center Japan】
以前、日米の法治体制の違いについて話しましたが、アメリカは「地方に行政を委ねる」事が建国の礎にあり、州政府がとても強い権限があります。しかし、大麻に関しては、連邦の規制物質法で規制されているので連邦政府が取り締まれる権限があり、それを是正する法案がSTATES Act です。
この法案はトランプ政権がCole Memo を破棄した事で代替案として出てきました。法案の立案者の1人である共和党のコリー・ガードナー上院議員は草案を練っている時にトランプ大統領から支持してもらえる事を確認し、この超党派な法案を発表しました。また、共和党全国委員会のロナ・マクダニエル委員長は共和党の医療大麻に対する立場は「州政府に任せる」という事を明言していたので、共和党の大麻に対する立場とも大きくズレていません。
この法案は共和党議員の支持を得やすいので、おそらくいつでも法制化できる内容です。しかし、既に当時のトランプ大統領が嗜好大麻合法州に対して連邦政府が取締りをしない事を明言しており、大麻が連邦政府の規制対象である事も変わらないので、後述する別法案に関心が向けられたため、STATES Act は結局何も進捗しませんでした。
STATES Act の立案者の1人であるコロラド州出身の共和党のコリー・ガードナー元上院議員（Facebook）
SAFE Banking Act
Secure And Fair Enforcement Banking Act（通称SAFE Banking Act）は、大麻合法州で事業している大麻企業が銀行、ローン、クレジットカード決済などの基本的な金融取引を可能にします。アメリカで銀行を管轄しているのは連邦政府です。それ故に、大麻は連邦の規制物質法の最も厳しいSchedule 1 で規制されている違法薬物のため、州で合法化されていても大麻企業は原則、従来の銀行やローンなどの金融サービスへのアクセスが許されていません。大麻企業に金融サービスを提供することで、銀行がマネーロンダリングに加わっているというレッテルを貼られ、それらの銀行が金融ライセンスを剥奪されるリスクがあります。筆者が以前働いてた大麻業界専用のソフトウェア会社でさえ、銀行との取引が停止されたことがあります。
大麻ショップで消費者が大麻を購入する時は原則現金取引のみで、栽培・流通・販売までの商流もほとんどが現金取引になります。大量の現金を持つことで盗難や窃盗のリスクはもちろん、商売をする上で銀行を使えないことで様々な障壁が出るのは当然です。コロナ禍でキャッシュレスの手段が増えたり、大麻フレンドリーな銀行も少しずつ出てきたとはいえ、抜本的な問題の解決には至っていません。多くのベンチャーキャピタルの会社はこれらのリスクがあるため、大麻企業への投資を躊躇します。実際筆者が働いてた会社でもベンチャーキャピタルとしては投資できないけど、個人で投資を受けたケースをいくつか見てきました。
この法案が通ることで、大麻企業は商売をする上では欠かせない金融サービスにアクセスができ、ベンチャーキャピタルの投資も受けやすくなるので、大麻企業がシリコンバレーのスタートアップのように一気に成長できるポテンシャルがあります。
SAFE Banking Act は連邦で大麻の規制が始まってから2019年9月に初めて下院議会を通った歴史的な大麻の規制緩和の法案です。この法案は他の予算案と組み込みやすい点がユニークです。過去にコロナの経済対策や先週の防衛政策に組み込まれ、今まで5回下院議会で可決しました。あいにくその内の4回は上院で棄却され、今回の防衛政策も共和党の反対を押し切るのは難しいため棄却される可能性が高いと言われてます。
金融取引が解禁されれば大麻企業はシリコンバレーのようなスタートアップのように成長できる（Vox）
MORE Act と Cannabis Administration and Opportunity Act
Marijuana Opportunity Reinvestment and Expungement Act（MORE Act）とCannabis Administration and Opportunity Act（CAOA）は非常に似ており、連邦の規制物質法から大麻を除外し、アルコールのように各州政府が大麻を管理する、いわゆる連邦での「嗜好大麻合法化」の法案になります。
それぞれの法案の主な内容は下記に記しています。今後変更される可能性はありますが、この２つの法案の異なる部分に関しては赤文字や赤線を引いています。
【参考：NORML、Center for New Revenue、Tax Foundation、Cannabis Administration and Opportunity Act、Marijuana Moment、NY Times】
MORE Act は2020年12月のレームダック・セッション（11月の選挙後の日程を消化するにすぎない議会）で民主党が過半数の議席を有する下院議会で通り、日本の大手メディアでも取り上げられました。SAFE Banking Act に続き、連邦で大麻の規制が始まってから下院議会を通った2度目の歴史的な大麻の規制緩和の法案でしたが、共和党が過半数の議席を有した当時の上院議会では審議もされませんでした。
CAOA は2021年7月に民主党の上院議員のトップであるチャック・シューマー上院多数党院内総務（Senate Majority Leader）や民主党のコーリー・ブッカー上院議員らが立案者として草案を発表しました。今は公衆からの要望を聞き入れ、草案を修正中です。
2つの法案の特徴は、大麻にまつわる人権問題の改善に着眼している点です。アメリカでは黒人と白人は同じ割合で大麻を服用しているのにも関わらず、黒人が大麻で逮捕されるのは白人の約4倍で、さらに黒人男性の3人に1人は生涯で一度は逮捕されるという悲しい統計があります。これらの法案は長年の麻薬戦争による人種差別政策を是正する一環もあって、多くの民主党左派の議員から支持されています。大麻にまつわる人権問題については以前詳細に寄稿してるのでご参考にしてください。
また、両法案には銀行業の規定はありませんが、連邦の規制物質法から大麻を除外するので、銀行が大麻企業と取引する事に対する罰則が事実上無くなるので、SAFE Banking Act の内容も網羅できる可能性が高いです。
残念ながら、この2つの法案は共和党議員から支持されていないので、これを推し進めるには上院議会で民主党は60%以上の圧倒的多数派にならなければなりません。さらにバイデン大統領や民主党内でも反対する議員がいるので、今の状況でこれらの法案を法制化させるのは不可能に近いです。
CAOA とMORE Act は非常に似てるのになぜ別々の法案があるのか疑問に思うかもしれません。理由は2つ考えられます。
1つはMORE Act はカマラ・ハリス副大統領が立案者の1人だったこともあり、共和党議員が仮に支持していても、同法案を法制化させる事で彼女の実績を作ってしまう事になってしまいます。政治家は法律を作る事が主な仕事なので、共和党議員はなるべくハリス副大統領が立案者だった法案を法制化させたく無い思惑があります。とても器の小さい話ですがおそらく政治はそういうものなのかもしれません。
もう1つにCAOA はMORE Act の「アップデート版」だと捉える事ができます。実はMORE Act も2019年に登場したMarijuana Justice Act とも非常に似ていました。Marijuana Justice Act、MORE Act、CAOA の全ての法案にブッカー上院議員が主な立案者である事から少しずつアップデートされ、法案の具体性が高まってきました。CAOA は民主党の上院議員のトップのシューマー上院多数党院内総務が発表した事もあり、民主党の中核な政策として今後はMORE Act に代わりCAOA が中心で議論されていくと考えられます。
全ての重要な大麻合法化法案の草案に関わったコーリー・ブッカー上院議員（US Senate）
大麻法案は今後どうなるのか
それぞれの法案が今後どうなるのか、法制化するならどういう順番なのか、いつ連邦の合法化が成し遂げられるのか等は気になるところだと思います。これらは当然、上院・下院議会でどの政党がどれくらいの議席を持っているのか、誰が大統領なのか、社会情勢的に大麻合法化法案より重要視しないといけない他の法案はあるのか等、様々な要因で大きく左右するので予測する事はできません。それらを踏まえて筆者の考察を述べさせて頂きます。
まず、大前提で法案が正式に連邦の法律になる確率はたったの約3%です。法案が法律になるためには6〜7ステップあり、とても時間がかかります。
【参照：Gov Track、USA Gov、アメリカ大使館】
その低い確率の中で法案を通すのであれば可能な限り効率良く、価値のある法案を通したいのは当然です。その観点で行くとSTATES Act は共和党も賛成する法案なので法制化しようと思えばいつでもできる内容ですが、得られるリターンも少ないです。人口の44％が既に嗜好大麻が合法になった州で生活してる事を考慮すると、今後就任される大統領もCole Memo のように連邦政府が大麻合法州の取締りを行わない事を宣言する可能性が高いため、STATES Act が法制化されていようが大きく変わりません。民主党が仮に今後の選挙で敗北し続けて、連邦の大麻合法化が遠のいた時に苦し紛れにSTATES Act を通そうとする可能性はありますが、リソースを割いてまで今すぐに取り組むべき法案では無いのは明白です。
最初に法制化する可能性の高いSAFE Banking Act とその大きな問題点
STATES Act を除くと最初に法制化するのはおそらくSAFE Banking Act だと考えています。SAFE Banking Act は共和党議員も支持しやすい内容な上に、様々な予算案と組み込める事から既に5度下院議会で可決しました。大麻を合法化する州が増えるにつれ、それらの州出身の上院議員は地元の大麻企業を守るために金融サービスにアクセスさせる事を許可するように動きます。そのため、この法案に賛成票を入れる議員が増えて、時間の問題で法制化すると考えています。
しかし、この法案の大きな欠点は長年の大麻にまつわる人権問題を何も解決せず、むしろ状況を悪化させる可能性があります。これはどういうことなのか。
大麻業界を築いてきた多くの人達は大麻関連で前科があり、その理由で合法の大麻市場で就業・起業することができません。今でも多くの人達（黒人やマイノリティ人種の比率が多い）が大麻関連の罪で収監されてます。この法案を通すことでその差がさらに大きくなり、今後その前科者らがより一層大麻業界に参加することが難しくなります。歴史的に大麻や薬物の規制は人種差別的な取締りを実践するための手段であったことを考慮すると、被害者コミュニティへの犯罪歴の抹消無しの大麻解禁は筋が通っていないと感じている人は筆者も含め非常に多いです。前述のブッカー上院議員はSAFE Banking Act を先に通そうとする他の上院議員を「身を投げ出してまで阻止する」と熱烈に述べた程です。ハリス副大統領などをはじめとする多くの議員や長年活動している人権派市民団体などもこの法案を先に法制化させるのに反対しています。
さらにそれ以外のリスクとして、多くのベンチャーキャピタルや巨大企業の資本が大麻企業に投下される事で一気に業界を圧巻してしまう可能性がある事です。カナダでは大手大麻企業のCanopy Growth 社は自社の利益を優先するために、ブラックマーケットの大麻の取締・刑罰強化、大麻の自家栽培・屋外栽培の禁止、ディスペンサリー（大麻ショップ）の締め出しなどを支援しており、長年活動家達が推進してきた大麻の非犯罪化・犯罪歴の抹消・自家栽培の権利などの思想と逆行してしまっています。大麻企業は自社の利益を最大化するのが目的である限り、非合法市場で栽培・売買される大麻は自分たちのマーケットを奪う存在になるので、構造上の問題があります。
【参考：High Times、Forbes、Jodie Emery、CBC、National Post、VICE、The Globe and Mail、Maclean's】
結局は大麻合法化法案が一番理想的
結局はMORE Act やCAOA のような人権問題を考慮した大麻合法化法案を先に法制化するのが一番理想的な形だと考えています。前述の通り、2つの法案はSAFE Banking Act の内容を網羅できる可能性がある上に麻薬戦争の悪影響を改善できます。
連邦の大麻合法化を成し遂げるには結局は上院議会の共和党からのサポートが必須ですが、反対派の共和党議員の支持を得るためには地元の州で大麻合法化が進まなければなりません。大麻が合法な州を議員として代表する事で、連邦法と州法の法律齟齬の悪影響を実感する人が増え、それを是正しようと動きます。その時にそれらの議員がSAFE Banking Act を優先させるのか、MORE Act や CAOAを優先させるかで大きな違いがあります。シューマー上院多数党院内総務、ブッカー上院議員、バーニー・サンダース上院議員、などの民主党左派はSAFE Banking Act を先に法制化させる事に断固反対してるので、大麻合法化の話が進展するにつれ、彼らは今後多くの議員を巻き込んでMORE Act やCAOA を優先させようと交渉していくと考えられます。
連邦の大麻合法化はいつになるのか
連邦で大麻がいつ合法化になるかは様々な要素が複雑に絡み合うので、予測する事はできません。しかし、連邦の大麻合法化の動きは同性婚合法化の動きによく似てると言われてます。同性婚もそれぞれの州で合法化が進み、人口の70%が合法州に住んでる時点で2015年に連邦で合法化されました。詳細は是非下記の動画をご覧下さい。
2021年4月にコネチカット州が嗜好大麻を合法化したことで現在は人口の約44%が嗜好大麻が合法な州に住んでる事になりました。この数字をどう見るかで人によって意見が別れると思いますが、少なくともキリスト教の影響が強い保守州ではタブーとされる同性婚が70%を要したので、宗教的思想の障壁が無い大麻の場合はそこまで必要は無いかと思います。
さらに長年大麻に関する世論調査を実施しているGallup では68%、Pew Research Center では60% のアメリカ人が嗜好大麻を合法化するべきだと回答しており、両社とも過去最高の支持率を更新しています。有権者の声が政治に反映するのも時間の問題です。
嗜好大麻合法化を支持するアメリカ人は歴代最高を更新してる（Gallup）
91%のアメリカ人は何らかの形で大麻が合法化されるべきだと考えている（Pew Research Center）
また、コロナの影響で多くの州政府は税収や雇用が減り、財政難に直面してます。大麻を合法化して税収や雇用を増やす事はとても合理的な取り組みのため、NY州をはじめ、多くの州の大麻合法化のモチベーションになっています。コロナ渦の不況は大麻合法化にとっては後押しになる要素が多いので、今後の動きを注視していきたいと思います。
本日はアメリカ連邦の大麻法案についての考察を紹介しました。
また次回のノートをお楽しみに！
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