パンデミック条約がらみで国際保健規則（IHR）の改訂が、国民に知らされることなく進行中である。日本では原口一博議員らによる超党派のWCH議連が警鐘を鳴らしている。この改訂は、WHOに超国家的な権力を付与し、主権国家（司法・立法・行政）を飛び越えて国民の人権に直接影響を及ぼす各種の措置を行うことを可能にするものある。そうした重大な内容の国際協定が、国会の審議も行われることなく締結されようとしている。

以下では、同改訂の問題点を指摘する専門家の論考を掲載する。

なお、本論文の規則案は2022年5月時点のものであるが、その後の会議において草案が修正されている可能性があるが、それについては今後アップデートする予定である。

2022年5月18日
来るべき第75回世界保健総会における国際保健規則の改正に関する米国の遠大な提案： 注意を喚起する

文：シルビア・ベーレント博士、アムレイ・ミュラー博士

2022年5月22日から28日までジュネーブで開催される第75回世界保健総会（WHA）では、2005年国際保健規則（IHR）の大幅な改正が採択される可能性がある。IHRは現在、保健緊急事態、準備、対応、レジリエンス（HEPR）の世界的枠組みを規定する最も重要な多国間条約である。IHRの広範な改正は、第75回WHAの議題WHA75/18として挙げられている米国（US）によって開始された。この改正案は、すでに19の共同提案国とEUによって支持されている。

WHO事務局は2022年1月、まず米国のイニシアチブを締約国に配布したが、現時点では、IHRの大幅な改正について、一般に知られることも議論されることもほとんどない。米国のイニシアチブは、WHO事務局長が2021年11月に発表した報告書の骨子と矛盾するものであり、その報告書では、米国が現在提出している修正案の一部が概説されているが、IHRの再交渉は行われないことも示されており、IHRの修正に関する多くの懸念が提起されている。米国の修正案への関心は、2024年までにパンデミックへの備えと対応に関する新条約を起草するための交渉が開始され、その範囲、内容、結果がこれまで不透明であったこと、またIHRの既存の法的枠組みとの関係も不透明であったことから、さらにかき消された。そのため、米国が提案した修正案の範囲は、第75回WHAの多くの代表団にとって驚きとなるかもしれない。

以下は、採択されればWHOの緊急権を大幅に拡大することになる、米国が提案した広範な修正案についての簡単なコメントである。

WHO事務局長の緊急権限拡大とその意味するもの

現行のIHR第12条1項（IHR第1条1項と合わせて読む）に基づき、WHO事務局長は、「国際的な疾病の蔓延により、他国に対する公衆衛生上のリスクを構成し、国際的な協調対応を必要とする可能性がある」と判断される「異常事態」に直面した場合、国際的に懸念される公衆衛生上の緊急事態（PHEIC）を宣言する広範な行政権をすでに有している。このプロセスにおいて、事務局長は特に、「事 象」が発生した地域の締約国と広範な協議を行い、48時間以内に、その事象が本当にPHEICにあたるかどう かについて、相互に結論を出さなければならない（IHR第12条2項）。IHR第12条に対する米国の修正案は、WHO事務局長が世界的な緊急事態を宣言する権限を大幅に拡大すると同時に、各締約国との協議と合意の必要性をなくすことで、この権限をさらに集中化するものである。

前者はまず、これまで定義されていなかった低い閾値の「国際的な認識の高まり」を必要とする「中間的な公衆衛生警報」という新しいカテゴリーを導入することで達成される（IHR第12条6項）。第二に、米国の修正案は、「地域的に懸念される公衆衛生上の緊急事態」（PHERC）を宣言するために、WHOの6人の地域局長に、重層的な行政緊急権限を新たに付与することを提案している（新第12条7項IHR案）。また、WHO事務局長とWHO地域事務局長の執行権限の拡大が、どのように濫用から守られるのかについての提案もない。これらの問題の重要性は、PHEIC/PHREC/「中間的な公衆衛生警報」宣言の実際的・法的影響を考えれば明らかである。このような緊急事態に対応してWHO事務局長が設置した緊急委員会（IHR第15条から17条、第48条から49条を参照）の権限は、各国に医学的・非医学的対策を講じるよう勧告を出すものであり、コビッド19への対応で明らかになったように、世界中の個人の生活、生命、健康、人権に甚大な影響を及ぼす可能性がある。さらに、WHOの緊急事態宣言は、未承認の治験用診断薬、治療薬、ワクチンの迅速な開発、その後の世界的な配布と投与の引き金となる。これはWHOの緊急使用リスト作成手続き（EULP）を通じて行われる。特に「中間的な公衆衛生警告」の導入は、WHOのEULPの下で、「公衆衛生以前の緊急段階」のために開発された手続きによってすでに行われているように、世界人口に対する具体的な健康脅威の存在が検出される前に、国内での迅速な緊急試験プロトコルの発動や、各国政府との事前の購入・生産・備蓄協定の締結に向けた製薬業界の動きをさらに刺激することになる（こちら、10-15頁参照）。

また、IHR第12条に対する米国の修正案は、「イベント」が発生した国、すなわち、新型、新興、再興の病原体が検出された国の領土に対するWHOの権限を拡大するものである。このため、WHO事務局長や緊急事態委員会の評価に同意できない場合、IHR第3条4項に規定されているように、国家が「自国の保健政策に従って立法し、実施する主権的権利」がさらに制限されることになる。これは、IHR第3条1項に規定されている国際人権法の下での各国の義務に沿って法律が採択され、実施される場合であっても同様である。IHR第9条と第10条に対するアメリカの修正案は、さらにWHOの権限を強化し、公式ルート以外で得た情報に依拠して、世界的な健康リスクの疑いを評価し、そのような情報を確認するための24時間しか各国には与えず、「国際的な疾病蔓延の可能性、......および管理措置の妥当性の評価」において協力するというWHOの「申し出」を受け入れることを求めている。このような「申し出」を拒否すれば、健康情報が開示されることになり、不当な疑惑の可能性も含めて、その問題について自国の意見を表明する可能性は、それぞれの国にはない。米国の提案では、「中間的な公衆衛生警告」やPHRECが存在する可能性を示す情報に関して、WHOが各締約国と協議することも想定されていない。WHOがこのような緊急事態を宣言することは、影響を受ける国にとって実質的な経済的影響（特に観光や国際貿易）を与えることを考えると、このような規定は、政府間、そしてWHOと加盟国間の友好関係を促進するものではなさそうである。

PHEIC時の既定の選択肢としてのWHO派遣ミッション

関連する米国の IHR 第 13 条（3）および（4）改正案は、PHEIC 時に加盟国が現地の状況や嗜好に照らして自国の保健政策を決定する自由に関して、WHO の権限を拡大するという同様の効果を持つ。締約国の要請に応じて」という文言を削除し、「することができる」を「しなければならない」に置き換えることで、公衆衛生リスクへの対応においてWHOが国家に提供する援助は、既定の選択肢となった。もし国家が2日以内にこのような援助の申し出を受け入れない場合、他のすべてのWHO加盟国に対して「拒否の公衆衛生上の根拠」を宣言することによって、その正当性を証明しなければならない。WHOが提供する支援には、現地調査を含む「国際的支援の動員」が含まれ、さらにIHR第15条2項の改正案によって、WHO事務局長および事務局長が設置する緊急委員会が、PHEICを経験した国に「専門家チームの派遣」を勧告することができる。

WHO、そして疫学調査の技術力からWHOと密接な関係にある米国疾病管理予防センター（CDC）に、当該締約国が容易に拒否できない現地評価や専門家チームの派遣を行う権利を与えるという提案は、2004年に行われた当時のIHRの徹底的な改訂プロセス（1995年から2005年まで続く）の中で行われた米国の同様の提案にも照らして慎重に分析されるべきである。当時、WHOの一部の地域は、この提案の背後に、世界中の生物防疫研究施設にアクセスしようとする米国の意図があるのではないかと疑い、スパイ活動を恐れて、この提案を拒否した。この背景には、国連調査団が発見できなかったイラクの生物兵器の存在を口実に2003年に始まったイラク戦争があった（詳しくは24ページを参照）。

考慮されなかった問題点：SARSウイルスの検出は自動的にPHEICを構成し、PHEICはデフォルトで終了する。

米国の修正案は、新型呼吸器ウイルスによる疾病の実際の重症度を評価する必要なしに、SARSウイルスの検出が自動的にIHRの現行の付属書2に従ってPHEICの宣言につながるという事実を疑問視する機会を逸している。SARS-CoV-2の経験を考慮すれば、このようなアプローチが正当化されるかどうか疑問視されるのは当然である。2020年1月30日にWHOが宣言したSARS-CoV-2 PHEICは、Covid-19の感染致死率（IFR）が特に70歳未満で低いという事実にもかかわらず、世界中で前例のない医療・非医療対策が採用され、広範な2次・3次効果をもたらした（例えば、こちら、こちら、こちらで分析）。

SARS-CoV-2のPHEICは、IHR第12条4項に従い、現在（2022年5月）までに終了しているはずであることを考慮すれば、PHEICの自動的な終了日を、事務局長および緊急委員会（IHR第15条3項）により発行された3ヶ月間の一時的勧告の終了と同様に、含めることを提案することも可能であった。これはまた、治験用EUL診断薬、治療薬、ワクチンの世界的な流通を停止し、その安全性と有効性を完全に保証するために、それらを通常の臨床試験手順に戻すことになる。

コンプライアンス委員会とユニバーサル・ピアレビュー・メカニズム

米国の修正案では、IHRの第4章に、IHRの下での国家の義務遵守を監視することを任務とする遵守委員会に関する新しい章が提案されている。WHOの各地域の政府専門家6名で構成されるこの委員会は、特に、締約国に情報を要請し、（締約国の同意を得て）締約国で情報収集を行い、専門家やアドバイザー（幅広い非国家主体を含む）のサービスを求め、財政的・技術的支援を提供することを含め、締約国が遵守を改善する方法を勧告する権限を持つ。指名された「政府専門家」のグループが、締約国が国際法上の義務に違反したかどうかを独自に判断するのに適しているかどうかについては、疑問が呈されうる。IHR第5条の改正案ではさらに、新規・新興・再興病原体を検知、評価、通知、報告する国家の能力を審査する普遍的ピアレビュー・メカニズムの導入を想定している。これらのメカニズムが実施されれば、国内保健制度の再構築や国内保健予算の配分が、健康に対する中核的人権の実施を中心としたプライマリー・ヘルスケアから、疾病負担が地域的にどのように広がるかにかかわらず、パンデミック監視、準備、対応活動へと移行することに貢献する可能性が高い。

修正案の採択と発効

最後に、米国の修正案は、WHAの単純多数決で採択された将来のIHR修正案を、IHR締約国が拒否または留保できる期間を18カ月から6カ月に短縮することを提案している（IHR第59条に対する米国の修正案）。したがって今後、各国が6カ月以内に拒否しなければ、WHO憲法第22条と改正されたIHR第59条に従って、改正は自動的に発効することになる。このため各国は、国内の保健政策や予算編成を含め、IHR改正の法的・実際的な影響を十分に評価する時間がかなり限られてしまう。

結びの言葉

IHR改正に関する米国の提案に関するこの短いレビューは、WHAのメンバーに対し、改正案を支持し採択する前に、その意味するところを議論し、慎重に検討するよう呼びかけて終わりたい。技術主義的、生物医学的なアプローチは、主に行政行動を通じてトップダウンで開発・実施され、コヴィド19への対応にうまく機能したのだろうか。そして、もしWHOの権限がこのように拡大されるのであれば、Quis custodiet ipsos custodes（誰が警備するのか）という問いに答え、WHOがIHRとその憲法の下での義務、さらには国際人権慣習法に由来する人権に対する責任を遵守することを保証するメカニズムを構築する必要もあるのではないだろうか？

（DeepLにて翻訳）