埼玉県条例：子どもの「放置」が児童虐待！？
本稿のねらい
2023年10月4日、自民党県議団の「虐待禁止条例の一部改正検討プロジェクトチーム」（PJチーム）により、「議第25号」として「埼玉県虐待禁止条例の一部を改正する条例」（本改正条例案）が埼玉県議会令和5年9月定例会に付議された。
本改正条例案に対しての賛否はともかく、本改正条例案の内容をよく吟味せずに反対しているものが多いと思われたこと、また反対の方法として適切ではないものが見られることから、少し検討してみることとする。
本改正条例案の概要
本改正条例案は、埼玉県虐待禁止条例（平成29年埼玉県条例第26号）（本条例）を次のように改正する内容となっている。
本条例に第6条の2（児童の放置の禁止等）を追加する
（児童の放置の禁止等）
第６条の２ 児童（9歳に達する日以後の最初の3月31日までの間にあるものに限る。）を現に養護する者は、当該児童を住居その他の場所に残したまま外出することその他の放置をしてはならない。
２ 児童（9歳に達する日以後の最初の3月31日を経過した児童であって、12歳に達する日以後の最初の3月31日までの間にあるものに限る。）を現に養護する者は、当該児童を住居その他の場所に残したまま外出することその他の放置（虐待に該当するものを除く。）をしないように努めなければならない。
３ 県は、市町村と連携し、待機児童（保育所における保育を行うことの申込みを行った保護者の当該申込みに係る児童であって保育所における保育が行われていないものをいう。）に関する問題を解消するための施策その他の児童の放置の防止に資する施策を講ずるものとする。
本改正条例案による第6条の2第1項は、小学3年生以下の「児童」を現に養護する者に対し、当該児童を住居その他の場所に残したまま外出するなど、当該児童を「放置」することを禁止する内容となっている。
また、本改正条例案による第6条の2第2項は、小学4年生から小学6年生に該当する「児童」を現に養護する者に対し、当該児童を住居その他の場所に残したまま外出するなど、当該児童を「放置」しないよう努めることを義務付ける内容となっている。
前者（第1項）は放置禁止義務を課しており、後者（第2項）は放置禁止努力義務を課している点で、また実質的にも小学生3年生以下の「児童」の方が要保護性が高いのは明らかである点で、前者の義務の方が重い内容となっている。
なお、本条例において「児童」とは「児童虐待防止法」第2条の「児童」をいうとされており（本条例第2条第2号）、同法第2条では18歳に満たない者が「児童」と定義されている。
ここまでで明らかなように、本改正条例案第6条の2は、小学生以下の「児童」の「放置」を禁止するよう養護者に義務又は努力義務を課すものではあるが、「放置」が「虐待」に該当するとは明示していない。
おそらく、本改正条例案第6条の2とセットで改正の対象となった下記本改正条例案第8条第2項が原因で、「放置」＝「虐待」という"誤解"を受けたものと思われる。（本当に誤解しているのか、あえてミスリードを誘っているのかは不明だが、いやはや…）
「子どもの放置を虐待と定める条例は全国初」（時事通信）
「子どものみで外出・留守番をさせることは「放置」で虐待に当たるとして禁止する県虐待禁止条例改正案が埼玉県議会に提案され、波紋を広げている」（東京新聞）
「埼玉県議会に提出された子どもを自宅に放置したまま外出することなどを児童虐待と位置づけて禁止する条例の改正案」（NHK）
「子どもを自宅や車に放置する行為を「虐待」と位置づけて禁止する条例改正案を賛成多数で可決した」（読売新聞）
「小学3年生以下の子供を放置して外出することを「虐待」と定める条例改正案を県議会9月定例会に提出した。」（産経新聞）
本条例第8条（県民の役割）に第2項を追加する
２ 県民は、虐待を受けた児童等（虐待を受けたと思われる児童等を含む。第13条及び第15条において同じ。）を発見した場合は、速やかに通告又は通報をしなければならない。
本改正条例案第8条第2項は、埼玉県民に対し、「虐待」を受け又は「虐待」を受けたと思われる「児童等」（児童等には児童のほか高齢者や障害者が含まれる〔本条例第1条〕）を発見した場合、速やかに「通告」又は「通報」をしなければならないとされている。
条例が禁止している行為を発見した場合は、「速やかに通告または通報をしなければならない」と義務を課している。
※どこをどう読んだらこうなるのか…記者って…
ここで、「虐待」とは、本条例第2条第1号によれば、次の4つのいずれかに該当する行為を指す（児童に関する部分のみを抜粋している点に留意）。
養護者がその養護する児童等について行う児童虐待防止法第2条各号に掲げる行為
養護者又は児童等の親族が当該児童等の財産を不当に処分することその他当該児童等から不当に財産上の利益を得ること
施設等養護者が児童等を養護すべき職務上の義務を著しく怠ること
使用者である養護者がその使用する児童等について行う心身の正常な発達を妨げ、若しくは衰弱させるような著しい減食又は長時間の放置、その使用する他の労働者によるイに掲げる行為と同様の行為の放置その他これらに準ずる行為を行うこと
そして、児童虐待防止法第2条第1号から第4号では、次の4つの行為が「児童虐待」として定義されている。
児童の身体に外傷が生じ、又は生じるおそれのある暴行を加えること
児童にわいせつな行為をすること又は児童をしてわいせつな行為をさせること
児童の心身の正常な発達を妨げるような著しい減食又は長時間の放置、保護者以外の同居人による前２号又は次号に掲げる行為と同様の行為の放置その他の保護者としての監護を著しく怠ること
児童に対する著しい暴言又は著しく拒絶的な対応、児童が同居する家庭における配偶者に対する暴力（配偶者（婚姻の届出をしていないが、事実上婚姻関係と同様の事情にある者を含む。）の身体に対する不法な攻撃であって生命又は身体に危害を及ぼすもの及びこれに準ずる心身に有害な影響を及ぼす言動をいう。）その他の児童に著しい心理的外傷を与える言動を行うこと
その上で、児童虐待防止法第3条により、何人も児童虐待をしてはならないとされている。
（児童に対する虐待の禁止）
第3条 何人も、児童に対し、虐待をしてはならない。
また、「通告」又は「通報」については、前者は児童福祉法上又は児童虐待防止法上の通告を指し、後者は高齢者虐待防止法上又は障害者虐待防止法上の通報を指すとされている（本条例第2条第8号・第9号）。
つまり、本改正条例案第8条第2項について、児童に関してのみいえば、「通告」のみが該当するところ、児童虐待防止法第6条第1項は次のように規定している。
（児童虐待に係る通告）
第6条 児童虐待を受けたと思われる児童を発見した者は、速やかに、これを市町村、都道府県の設置する福祉事務所若しくは児童相談所又は児童委員を介して市町村、都道府県の設置する福祉事務所若しくは児童相談所に通告しなければならない。
要するに、本改正条例案第8条第2項は児童虐待防止法第6条第1項の内容を固めるだけの意味であり、裏を返せば、本改正条例案第8条第2項などなくとも、児童虐待を受けたと思われる児童を発見したすべての国民や市民は、児童虐待防止法第6条第1項に基づき、速やかに市町村等に通告しなければならないのである。
本改正条例案における論点
本改正条例案、特に同第6条の2に関しては、次のような論点があろうかと思われる。（上記のとおり本改正条例案第8条第2項は児童虐待防止法第6条第1項の確認的規定と思われるため特段論点はない）
本改正条例案第6条の2の必要性
「放置」の定義
特に小学3年生以下の児童を放置することを禁止することの憲法適合性
この3つの論点は互いに密接に関係する。
（1） 本改正条例案第6条の2の必要性
下記（2）の「放置」の定義にも関係するが、現行の本条例との関係で本改正条例案第6条の2は必要なのだろうか。
つまり、本条例第2条第1号において「虐待」を定義しており、また同第5条第1項において養護者に児童等の虐待を禁じており、さらに同第6条第1項において養護者にその養護する児童等の生命・身体等が危険な状況に置かれないよう安全の確保に配慮する義務を課している。
（養護者の責務）
第５条 養護者は、児童等に対し、虐待をしてはならない。
（養護者の安全配慮義務）
第６条 養護者（施設等養護者及び使用者である養護者を除く。）は、その養護する児童等の生命、身体等が危険な状況に置かれないよう、その安全の確保について配慮しなければならない。
ここで、本条例における「虐待」とは児童虐待防止法第2条の「児童虐待」と同じ意味を持つことは上記のとおりであるが、同条第3号には「児童の心身の正常な発達を妨げるような（中略）長時間の放置（中略）その他の保護者としての監護を著しく怠ること」が含まれている。いわゆるネグレクトというやつである。
そして、埼玉県の説明によれば、子どもの虐待には「適切な養育をせずに放置したり、必要な医療や教育を受けさせないこと」も含まれるとされている。
つまり、現行の本条例でも「長時間の放置」や「保護者としての監護を著しく怠ること」はカバーされている上、「適切な養育をせずに放置」することはこのいずれかに含まれると解釈されているものと思われる。
ちなみに、「適切な養育をせずに放置」することが「虐待」に該当するかについては、子どもの年齢等により判断が異なるという指摘がある。
何がネグレクトになるのかということは、子どもの年齢や能力、あるいは家族の生活形態などによっても、大きな違いがでてきます。３歳の子どもを家に置いて外出したりすれば不適切でしょうが、小学校４年生の子どもならばある程度の時間、留守番することもできるでしょう。どのような行為がネグレクトにあたるのかどうかは、総合的な判断になります。
児童虐待に係る児童相談所と市町村の共通リスクアセスメントツールのリスク因子の主な指標においても、「乳幼児の遺棄・置き去り・放置」が挙げられており、またいわゆるヤングケアラー問題に関連して「子どもに子どもの世話をさせる」ことも挙げられている。
結局のところ、児童虐待防止法においても、「子どもの安全と健全な育成が図られているかどうか」が重要なメルクマールであり、乳幼児を十数分1人きりあるいは他の子どもと一緒に「放置」して買い物に出ることは安全性に懸念があることから「虐待」に該当する可能性が高いが、小学生にもなれば同様の「放置」をしたとて必ずしも安全性に懸念ありとは考えられず「虐待」には該当しない可能性が高い。
そこには親をはじめとした保護者の意図や事情は考慮されない。子どもの安全性を確保することが親をはじめとした保護者の責任であるためである。
つまり、「忙しいから」、「誰も見てくれる人がいないから」、「預けられるところがないから」などは少なくとも子どもとの関係ではただの言い訳であり何ら正当化されないことに注意が必要である。
”「保育園児がいるシングルマザーです。この条例が可決されたら、生活していけません」「一人親家庭には死ねと言っているも同然。子育て家庭は今すぐ埼玉から転居することをお勧めします」”
”兄に弟の面倒を見させて働きに出ているとみられる人からは「こんな条例成立したら、『きょうだい育児』やっていられません」”
※このあたりが無意識の「虐待」であろう（特にヤングケアラーは深刻）
児童虐待防止法における「虐待」、特にいわゆるネグレクトについては以上のとおりの解釈がされているようであり、本改正条例案第6条の2が対象に含める小学生について「放置」することが「虐待」に該当するかどうかは状況次第となる。よほど治安が悪い地域で、治安が悪くなる時間帯という条件が付けば、たしかに小学1年生〜3年生を1人ないし他の子どもと一緒に「放置」することは子どもの安全性が確保されていないと評価し得るが。
つまり、本改正条例案第6条の2は、児童虐待防止法では必ずしも「虐待」に該当しない可能性がある放置行為を禁ずる点で意味があり、本条例第6条第1項の安全配慮義務を明確化する意味での必要性があるということになろう。（少なくとも本改正条例案を提出した自民党県議団はそのように考えたはずである）
なお、幾ばくかの外出等による放置行為が刑法上の保護責任者遺棄罪（同法第218条）に該当するようなことは極めて稀であろうかと思われる。
刑法218条の不保護による保護責任者遺棄罪の実行行為は、同条の文言及び趣旨からすると、「老年者、幼年者、身体障害者又は病者」につきその生存のために特定の保護行為を必要とする状況（要保護状況）が存在することを前提として、その者の「生存に必要な保護」行為として行うことが刑法上期待される特定の行為をしなかったことを意味すると解すべきであり、同条が広く保護行為一般（例えば幼年者の親ならば当然に行っているような監護、育児、介護行為等全般）を行うことを刑法上の義務として求めているものでないことは明らかである。
（2） 「放置」の定義
「放置」とは、文字どおり放って置くことであり、そこには本来すべき事柄をせずにそのままにしておくことが含意される。
本改正条例案第6条の2でいう「放置」の考え方については、本改正条例案を提出した自民党県議団の1人でPJチームの事務局長でもある小久保憲一議員が、次の①〜③の場合が本改正条例案第6条の2第1項にいう「放置」に該当するかという質問を受けて次のように説明していることが参考となる。
①自宅に9歳の子どもがいる状態で玄関の外で宅急便を受け取る場合
児童の安全を確保することができないとまでいえないため、直ちに該当いたしません。
②9歳の子どもが1人で公園で遊んでいる場合
児童の安全を確保することができない状態であると考えられ、養護者がその場にいなければ該当する
③小学校1年生から3年生が子どもだけで集団下校する場合
見守り、付き添いによる安全確保ができない状態の場合には、該当する
要するに、子どもの生命や身体、健康等が脅かされたり、療養を必要とする場合に、直ちに危険を除去し、又は療養を行うことができない状態を「放置」というと考えられる。（刑法でいう財産に対する「占有」の概念に似たものを感じる）
基本的は発想として、少なくとも本改正条例案を提出した自民党県議団は、小学3年生までは目を離すと類型的に子どもの安全性に支障が生じると考えているものと思われる。それは子ども自身の能力にも関係するのはもちろんだが、現状の埼玉県の治安なども総合的に考えた結果なのだろう（それほどまでに治安が悪いのか…）。
自民側は、熱中症や火災、誘拐などの危険性を挙げ、どこでも短時間であっても「生命、身体に危険がなく、養護者がすぐに駆けつけられる状況」でなければ放置
やはり、本改正条例案第6条の2は、本条例第6条第1項を明確化するためであることがこれではっきりしたように思われる。
（養護者の安全配慮義務）
第６条 養護者（施設等養護者及び使用者である養護者を除く。）は、その養護する児童等の生命、身体等が危険な状況に置かれないよう、その安全の確保について配慮しなければならない。
（3） 憲法適合性
本改正条例案第6条の2は、憲法適合性の観点で少なくとも次の2つの問題があるものと思われる。
移動の自由（日本国憲法第22条第1項）との関係
条例制定権（同法第94条）との関係
第22条 何人も、公共の福祉に反しない限り、居住、移転及び職業選択の自由を有する。
第94条 地方公共団体は、その財産を管理し、事務を処理し、及び行政を執行する権能を有し、法律の範囲内で条例を制定することができる。
移動の自由を論ずるのは骨折りであるため省略し（※）、本稿では条例制定権との関係を見てみたい。
※ 「過保護」かもしれないが、目的と手段の間に合理的関連性はあると思われる。少なくとも「過保護」な部分につき合憲限定解釈的な余地はあるように思われる。
┃ 条例制定権との関係
地方公共団体の制定する条例は、憲法が特に民主主義政治組織の欠くべからざる構成として保障する地方自治の本旨に基づき（同92条）、直接憲法94条により法律の範囲内において制定する権能を認められた自治立法に外ならない。
従つて条例を制定する権能もその効力も法律の認める範囲を越えることはできないけれども、法律の範囲内にあるかぎり、条例はその効力を有するものといわなければならない。
この憲法第94条を受けて、地方自治法第14条は次のように条例制定権のルールを定めている。
第14条 普通地方公共団体は、法令に違反しない限りにおいて第2条第2項の事務（筆者注：「普通地方公共団体は、地域における事務及びその他の事務で法律又はこれに基づく政令により処理することとされるものを処理する。」）に関し、条例を制定することができる。
２ 普通地方公共団体は、義務を課し、又は権利を制限するには、法令に特別の定めがある場合を除くほか、条例によらなければならない。
３ 普通地方公共団体は、法令に特別の定めがあるものを除くほか、その条例中に、条例に違反した者に対し、2年以下の懲役若しくは禁錮、100万円以下の罰金、拘留、科料若しくは没収の刑又は5万円以下の過料を科する旨の規定を設けることができる。
本改正条例案第6条の2がいわゆる「上乗せ条例」（法令の規制よりも程度を高めたもの）なのか「横出し条例」（法令が規制していない部分を規制するもの）なのかはなんとも言い難い部分があるが、少なくとも、①目的は子どもの安全性を確保する点であり子どもの保護に資すること、②児童虐待防止法があえて「放置」について規制を置いていないわけではないと思われること、③児童虐待防止法は地方自治体（都道府県や市町村）に相応の役割を求めていること、④放置行為への罰則が置かれていないことから、仮に埼玉県独自のルールを置いたからといって、法令、特に児童虐待防止法に抵触することはないと考えられる。
条例が国の法令に違反するかどうかは、両者の対象事項と規定文言を対比するのみでなく、それぞれの趣旨、目的、内容及び効果を比較し、両者の間に矛盾抵触があるかどうかによつてこれを決しなければならない。
例えば、ある事項について国の法令中にこれを規律する明文の規定がない場合でも、当該法令全体からみて、右規定の欠如が特に当該事項についていかなる規制をも施すことなく放置すべきものとする趣旨であると解されるときは、これについて規律を設ける条例の規定は国の法令に違反することとなりうるし、逆に、特定事項についてこれを規律する国の法令と条例とが併存する場合でも、後者が前者とは別の目的に基づく規律を意図するものであり、その適用によつて前者の規定の意図する目的と効果をなんら阻害することがないときや、両者が同一の目的に出たものであつても、国の法令が必ずしもその規定によつて全国的に一律に同一内容の規制を施す趣旨ではなく、それぞれの普通地方公共団体において、その地方の実情に応じて、別段の規制を施すことを容認する趣旨であると解されるときは、国の法令と条例との間にはなんらの矛盾抵触はなく、条例が国の法令に違反する問題は生じえないのである。
なお、条例により地域差が生じる点について、日本国憲法第14条とも関係するところだが、これについては罰則付きの義務を課すものであっても憲法適合性に問題はない（違憲ではない）とした判例があり、本改正条例案第6条の2は罰則なしの義務を課すものであり、なお許容されると思われる。
憲法が各地方公共団体の条例制定権を認める以上、地域によつて差別を生ずることは当然に予期されることであるから、かかる差別は憲法みずから容認するところであると解すべきである。それ故、地方公共団体が売春の取締について各別に条例を制定する結果、その取扱に差別を生ずることがあつても、所論のように地域差の故をもつて違憲ということはできない。
以上
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